隨著各國對危險化學品全球貿(mào)易的關(guān)注越來越高，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）自上世紀80年代開始訂立和推動實施自愿性信息交流方案，先后制定了《國際農(nóng)藥供銷與使用行為守則》《關(guān)于國際貿(mào)易中化學品資料交流的倫敦準則》，在此基礎上，UNEP和FAO共同訂立了事先知情同意程序（Prior Informed Consent，PIC）并聯(lián)合實施。1998年3月，各國通過談判確定了《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的公約》案文，1998年9月10日，此案文在于鹿特丹舉行的一次全權(quán)代表大會上通過，并開放供簽署，并于2004年2月24日正式生效。因此，公約也以首次通過案文的會議舉辦地命名，稱為《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡稱《鹿特丹公約》。
公約正文共30條，7個附件。核心內(nèi)容是禁用或嚴格限用化學品的程序、極為危險的農(nóng)藥制劑的程序，附件3所列化學品進口和出口的相關(guān)義務，將化學品列入附件3和從附件3刪除的程序等。此外，公約條款還規(guī)定了各國資料交流、國際技術(shù)援助，以及不遵守和爭端的解決等。公約秘書處由聯(lián)合國環(huán)保署（UNEP）和糧農(nóng)組織（FAO）共同組建，負責召開締約方大會和化學品審查委員會，并為締約方履約提供幫助，協(xié)調(diào)地區(qū)和國家間的合作。
截至目前，公約共有162個締約方，公約文本于2019年最新修訂。我國于1999年8月24日簽署公約案文，于2004年12月29日經(jīng)第十屆全國人大第十三次會議審議批準，2005年3月22日，中國政府向聯(lián)合國交存了公約批準書，2005年6月20日公約對我國正式生效。
1 《鹿特丹公約》列表農(nóng)藥及管控趨勢
1.1 目前受控列表
公約清單是開放性的，目前有53種（類）化學品，其中農(nóng)藥類33種，極為危險的農(nóng)藥制劑3種，工業(yè)化學品17種（見表1）。
表1 《鹿特丹公約》附件3列表中的農(nóng)藥名單
1.2 管控方法
《鹿特丹公約》的核心內(nèi)容是對列入公約清單的化學品，采用事先知情同意程序（PIC），對危險化學品資料進行交流。公約附件3列表產(chǎn)品，是公約重點管控的產(chǎn)品，將1個物質(zhì)列入公約附件3要經(jīng)過嚴格的程序。
首先由指定的國家主管部門（DNAs）向秘書處提供信息。公約規(guī)定，各締約方應指定一個或數(shù)個國家主管部門，國家主管部門應獲得授權(quán)，在行使本公約所規(guī)定的行政職能時代表締約方行事。各締約方應確保國家主管部門有足夠的資源以有效地履行其職責。締約方在國內(nèi)對某一化學品禁用或嚴格限用后要及時通知秘書處。秘書處稱禁用或嚴格限用的行為為“最后管制行動”，就這一行為給秘書處發(fā)送的通知，稱為“最后管制行動通知”。最后管制行動通知的內(nèi)容包括產(chǎn)品信息的基本資料，禁用和嚴格限用的管制文件、生效日期、風險評估資料、相關(guān)替代品等。秘書處對DNAs發(fā)送的最后管制行動通知進行初步審核后（主要審閱資料的完整性），將所有締約方DNAs的最后管制行動信息每半年整理一次，發(fā)布PIC簡訊。秘書處收到并審閱2份來自不同PIC區(qū)域國家的同一化學品的最后管制行動通知，并認為是完整的。秘書處就會將這2份最后管制行動通知及所附資料送交化學品審查委員會（CRC）審核，CRC審核通過后，擬定該化學品的決定指導文件，并建議在締約方大會（COP）上審議將其列入附件3。締約方大會（COP）是公約最高最權(quán)威的會議，直接決定是否在公約附件3中增列新的物質(zhì)。COP大會每2年舉行一次，由所有締約方政府組成的代表團參加大會，并以協(xié)商一致的方式核準CRC建議的將相關(guān)化學品列入附件3的決定指導文件。協(xié)商一致意味著只要有一締約方提出異議，增列的文案就不會通過。如果某一物質(zhì)的決定指導文件在大會上未通過，將留在下次締約方會議上再次討論。
1.3 管控趨勢
除了公約列表中的產(chǎn)品，正在評審中的產(chǎn)品有乙草胺、丁硫克百威、百草枯（二氯化物含量大于等于276 g/L）、倍硫磷（大于或等于640 g/L的超低容量制劑）已經(jīng)通過了CRC的技術(shù)審查，但在締約方大會上未全票通過，以后在每次的締約方大會上都要討論。
已經(jīng)有締約方提交最后管制行動通知，即將接受CRC會議評審的農(nóng)藥品種有甲萘威、毒蟲畏、異菌脲、殺撲磷、甲基對硫磷、特丁硫磷、硫雙威7種，在2020年12月12日，秘書處將這7種農(nóng)藥列為列入附件3的候選化學品，正在接受技術(shù)審查。其中甲基對硫磷、特丁硫磷我國已經(jīng)禁用，毒蟲畏并未在我國登記過。其他4個農(nóng)藥目前尚在我國有登記產(chǎn)品，如甲萘威在有效期的產(chǎn)品有30個，異菌脲有161個，硫雙威有63個。
厄爾多瓜、歐盟、莫桑比克、馬來西亞、荷蘭、柬埔寨等國家向秘書處提交了殺草強、四氯化碳、滅蟻靈、百草枯、溴甲烷的最后管控行動通知，上述農(nóng)藥預計在2022年CRC會議上審議。其中百草枯于2016年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的2445號公告中被列為我國禁用農(nóng)藥，作為僅供出口的農(nóng)藥，尚在有效期的登記信息有36個。溴甲烷于2017年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的第2552號公告中列為我國限用農(nóng)藥，用于檢疫熏蒸處理或出口，其尚在有效期的登記證明有4個。其他3種農(nóng)藥在我國并未登記過。
在近年來的公約談判中，一直在強調(diào)履約和遵約機制。2019年締約方會議，首次啟用了投票的方式，通過了增列附件7，明確遵約程序和機制，具體內(nèi)容為建立遵約委員會，并對不遵約情事發(fā)表聲明，請秘書處執(zhí)行違約個案等。
1.4 履約職責
公約的核心內(nèi)容是對列入公約清單的化學品，采用事先知情同意程序（PIC），對危險化學品資料進行交流。從日常遵約的角度，締約方的責任與義務有3項：第一，公約規(guī)定各締約方應在本公約對其生效之日將屆時已生效的最后管制行動書面通知秘書處；采取最后管制行動的各締約方應將此類行動書面通知秘書處，這一通知應盡早發(fā)出、且在任何情況下不得遲于最后管制行動生效后90 d，如有附件1所需提供的資料，則應包括這類資料。第二，締約方大會核準通過后，秘書處將增列化學品的資料送交給締約方，締約方在收到秘書處的資料后，應在9個月內(nèi)就該化學品的進口決定回復給秘書處。進口決定的回復可以是最后決定，也可以是臨時決定。決定內(nèi)容一般有3種：同意進口、不同意進口、同意在特定條件下進口。締約方出口公約附件3列表化學品或農(nóng)藥時，要遵循進口國的“進口決定”。第三，締約方出口本國已經(jīng)禁用或嚴格限用的化學品或農(nóng)藥到另一締約方時，向進口締約方發(fā)送出口通知。公約規(guī)定：在采取相應的最后管制行動之后，該化學品的出口通知應在其首次出口之前發(fā)出。此后，出口通知應在任何日歷年內(nèi)的首次出口之前發(fā)出；在出口締約方采取了一項導致該化學品的禁用或嚴格限用狀況發(fā)生重大變化的最后管制行動后，該出口締約方應發(fā)出經(jīng)過更新的出口通知；進口締約方應確認在采取最后管制行動后收到的首次出口通知。出口締約方如果在發(fā)出出口通知30 d之內(nèi)未收到此種確認，則應發(fā)出第2次通知。出口締約方應做出合理努力，以確保進口締約方收到第2次通知。
2 中國農(nóng)藥行業(yè)履約的主要措施與成效
2.1 中國是農(nóng)藥出口貿(mào)易大國
農(nóng)藥是精細化工行業(yè)，能夠生產(chǎn)農(nóng)藥原藥的國家不多，很多國家主要依靠進出口貿(mào)易來獲取農(nóng)藥原藥。我國農(nóng)藥工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈齊全，品種豐富，質(zhì)優(yōu)價廉，深受全球農(nóng)藥加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的喜愛，在全球占據(jù)重要的市場份額，中國農(nóng)藥在全球農(nóng)化生產(chǎn)，保障全球糧食安全中發(fā)揮著重要作用。如圖1所示，2012—2019年中國農(nóng)藥的銷售總額在全球銷售總額中占很大部分。
2.2 中國出口受到公約管控的農(nóng)藥品種
我國農(nóng)藥行業(yè)雖然起步較晚，但已成為全球第一大農(nóng)藥生產(chǎn)國，對外出口比例占60%～70%（見圖2）。我國農(nóng)藥出口的種類主要是除草劑、殺蟲劑、殺菌劑，一些殺鼠劑，植物生長調(diào)節(jié)劑也有一些少量的出口（見圖3）。
圖2 2012—2020年農(nóng)藥出口量占產(chǎn)量的百分比(折百后)
圖3 2011—2020年各類農(nóng)藥出口數(shù)量
在出口的農(nóng)藥類型中，有一些農(nóng)藥受到公約管控，如公約附件3產(chǎn)品中的甲草胺、克百威、敵百蟲、涕滅威、甲拌磷，這5種產(chǎn)品我國每年有一定出口量。對于附件3的產(chǎn)品，我國在出口時嚴格遵守各締約國的進口決定，根據(jù)進口國的進口決定及相關(guān)要求做好農(nóng)藥的出口管理和相關(guān)工作。
在PIC官網(wǎng)中查詢甲草胺等5個附件3農(nóng)藥的進口決定（見圖4），可以發(fā)現(xiàn)有97個國家對甲草胺的進口做出了決定，其中阿根廷、古巴、危地馬拉、巴拿馬做出了“同意進口”的最終決定，厄爾多瓜、薩爾瓦多、多哥、坦桑尼亞、烏拉圭對其做出“同意進口”的臨時決定，澳大利亞、巴西、智利以及我國在內(nèi)的17個國家同意在特定條件下進口，而加拿大、印度尼西亞、越南等70個國家不同意甲草胺的進口。
在PIC官網(wǎng)查詢涕滅威的進口決定發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有98個國家做出了涕滅威的進口決定，其中危地馬拉、巴拿馬做出“同意進口”的最終決定，烏拉圭臨時決定為“同意進口”，中國、日本、澳大利亞、墨西哥等14個國家同意在特定條件下進口，柬埔寨、古巴、加拿大、印度等80個國家不同意涕滅威的進口。
在PIC官網(wǎng)查詢克百威的進口決定發(fā)現(xiàn)已有54個國家做出決定，其中俄羅斯聯(lián)邦、馬來西亞做出“同意進口”的最終決定，厄立特里亞臨時決定為“同意進口”，澳大利亞、中國、新加坡等10個國家同意在特定條件下進口，加拿大、柬埔寨、馬里等41個國家不同意其進口。
查詢甲拌磷的進口通知發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有32個國家做出了進口決定，其中哥斯達黎加同意其進口，加拿大、澳大利亞、中國等6個國家同意其在特殊條件下進口，柬埔寨、歐盟、土耳其等25個國家不同意甲拌磷的進口。
現(xiàn)有57個國家對敵百蟲的進口做出了決定，其中哥斯達黎加、馬來西亞、巴拿馬對其做出“同意進口”的最終決定，厄立特里亞做出“同意進口”的臨時決定，澳大利亞、中國、泰國等8個國家同意在特定條件下進口，加拿大、歐盟、柬埔寨等45個締約國不同意敵百蟲的進口。
圖4 締約方提交甲草胺等5個附件3農(nóng)藥的進口決定的相關(guān)情況
2.3 措施與成效
2020年1月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所發(fā)布了《關(guān)于在辦理農(nóng)藥出口通知單工作中進一步加強鹿特丹公約履約程序的注意事項》，明確了企業(yè)在辦理履約產(chǎn)品的放行單時，需要補充提交相應的履約材料。一是對附件3列表產(chǎn)品，進口國已有“進口決定”，按照進口國的要求提供材料；進口國尚無進口決定的，按照公約履約要求，企業(yè)提供該農(nóng)藥品種在進口國的農(nóng)藥登記證明或進口國允許進口該農(nóng)藥產(chǎn)品的證明材料。二是我國禁用或嚴格限用產(chǎn)品出口時，企業(yè)在每年首次出口前，提供向進口國發(fā)送出口通知的相關(guān)材料。
2020年共審核履約材料10,552單，占放行單總量的6.8%左右（見圖5），其中涉及附件3產(chǎn)品的2,000多單，國內(nèi)禁用產(chǎn)品8,000多單（見圖6）。
圖5 2020年履約產(chǎn)品占比
圖6 不同類別履約產(chǎn)品放行單辦理數(shù)量
對于現(xiàn)階段的農(nóng)藥行業(yè)，公約是一把潛在的“雙刃劍”，既有助于我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)升級，又可能會阻礙當前我國農(nóng)藥出口，對農(nóng)藥進出口貿(mào)易產(chǎn)生負面影響！堵固氐すs》是在貿(mào)易中履行事先知情同意程序，在一定程度上可以分攤農(nóng)藥國際貿(mào)易的責任。但在實際履約過程中其作用有時候會被放大，超出公約的程序范圍。很多發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，既沒有農(nóng)藥生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，又具有薄弱的農(nóng)藥分險評估能力，往往會以公約的管控為風向標，采取特別謹慎的態(tài)度，即一律采取禁用措施。多國家提出，如果某一個產(chǎn)品列入了公約附件3，就會在國內(nèi)對其進行禁用的管控措施，導致了農(nóng)藥禁限用的蝴蝶效應顯現(xiàn)。
因此，在農(nóng)藥出口貿(mào)易中，農(nóng)藥行業(yè)一是要關(guān)注全球農(nóng)藥禁限用的政策措施，如泰國、馬來西亞、越南、莫桑比克等國家對百草枯的禁用，歐盟對農(nóng)藥的禁用趨勢等。二是要關(guān)注公約網(wǎng)站，了解各國對附件3列表農(nóng)藥的進口決定情況、提交農(nóng)藥最后管制行動通知的相關(guān)信息等。三是要關(guān)注公約管控的趨勢的同時，及早應對，加大科技創(chuàng)新和農(nóng)藥創(chuàng)制力度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，變被動為主動。
信息來源：《農(nóng)藥》2021年第11期
作者：武麗輝，南芳，曲甍甍，白小寧